La pandémie et l'impératif de la réassurance d'État
La plus grande crise économique depuis la grande crise de 1929 rouvre le débat sur la nécessité d'une réassurance publique au Brésil.
Ernesto Tzirulnik et Vitor Boaventura
Au cours des trois dernières années, la société brésilienne a été étonnée pour la matérialisation de grands risques. Avec une fréquence effrayante, les inondations et les glissements de terrain ont tourmenté le Brésil. Avec les incidents de Brumadinho et Mariana, dans le Minas Gerais, et la mystérieuse marée noire dans la côte brésilienne, le tableau est complet: la société brésilienne subit quotidiennement les effets des risques catastrophiques.
Si les risques que la récidive semble condamner à l'inévitabilité n'étaient pas suffisants, nous connaissons actuellement la matérialisation d'autres risques, également latents et récurrents (pensez un instant à la dengue et à la zika): ceux résultant de la situation pandémique, cette fois du nouveau coronavirus (COVID-19). La propagation rapide et la létalité du COVID-19 ont considérablement accru la prise de conscience collective de ces risques. Surtout parce que, dans le spectre de l'avenir, que ce soit en raison de la crise climatique ou non, d'autres pandémies peuvent survenir, en plus des risques d'autres types, avec des impacts potentiellement aussi dévastateurs que ceux résultant de la pandémie. Parmi les nouveaux risques qui endormissent l'humanité, il y a les risques de cyber et de terrorisme.
L'impact de la pandémie sur la vie quotidienne et l'activité économique, ainsi que la matérialisation susmentionnée des risques catastrophiques, tels que ceux résultant d'un «scénario pandémique», des cyberrisques et du terrorisme, posent des défis importants aux assureurs, réassureurs et rétrocessionnaires. La fréquence avec laquelle des risques de grande ampleur se sont produits au Brésil et dans le monde suscite un débat approfondi, dénué de nuances de polarisation idéologique, concernant le financement des activités d'assurance et de réassurance, pour sauvegarder l'intérêt public dans la fourniture régulière de ces services financiers à la société, en particulier en « période de tempête » , soit pour atténuer les conséquences de la matérialisation d'un risque, soit pour prévenir sa survenue.
Le paradigme selon lequel il serait possible, grâce à la libéralisation économique du marché brésilien de l'assurance et de la réassurance, de garantir aux entreprises et aux particuliers de la société brésilienne des ressources suffisantes pour développer un modèle de couverture fonctionnelle pour tous les risques qui pourraient être nécessaires, peut être menacé, pour la profonde récession mondiale - la plus importante depuis la grande crise de 1929 -, et aussi pour la nature des risques contre lesquels la société cherche, et cherchera progressivement, à se protéger.
Le marché de l'assurance est fortement réglementé et pour chaque risque que les assureurs souhaitent couvrir, ils doivent respecter des règles de solvabilité strictes. Par exemple, pour chaque risque couvert, les assureurs doivent constituer des provisions techniques, en plus d’être limitées, dans leur capacité à accumuler un risque isolé, par leurs «capitaux propres ajustés». L’alternative à la disposition des assureurs pour surmonter les limitations réglementaires concernant l’accumulation des risques consiste à recourir à la «réassurance», qui est une «assurance d’assurance».
Au Brésil, jusqu'en 2007, il y avait un monopole d'État sur la réassurance, considéré comme positif pour beaucoup et avec beaucoup de critiques de la part d'autres. Indépendamment de l'exactitude ou de l'incompréhension de la décision, cette année-là, le Congrès national et le gouvernement se sont mis d'accord sur la libéralisation du marché de la réassurance au Brésil: le monopole d'alors - l'Institut brésilien de réassurance (IRB) - a été privatisé et le marché brésilien est ouvert à la présence de groupes de réassurance nationaux et internationaux. Tout porte donc à croire que le marché serait prêt et renforcé pour faire face à un grand test de résistance.
La pandémie, la crise économique et le besoin d'assurance
Depuis la libéralisation, les marchés nationaux de l'assurance et de la réassurance se sont développés avec une vigueur financière considérable, même si l'on a observé, notamment dans les soi-disant «assurances à haut risque», l'aplatissement progressif de la couverture, avec la dépression du contenu des contrats au détriment des assurés. La santé financière des entreprises promet d'être en mesure de surmonter la crise causée par la pandémie du nouveau coronavirus - mais certains signaux d'alarme sont levés.
Du point de vue du marché de l'assurance, l'augmentation imprévue d'un risque donné, concentré dans un produit spécifique de ses portefeuilles, n'est pas financièrement pertinente. Dans le cas particulier de la pandémie de COVID-19, cependant, les assureurs et les réassureurs du monde entier se préoccupent chaque jour de la possibilité d'être obligés d'indemniser leurs clients pour les dommages causés par les «conséquences de la pandémie», en particulier en matière de manque à gagner, d'assurance-crédit, de report et d'annulation d'événements, tels que les grands tournois sportifs internationaux - tels que Wimbledon et les Jeux olympiques - et les événements artistiques et culturels.
Cette perception augmente et se projette également dans le scénario d’après-crise, à mesure que la compréhension des effets des politiques essentielles d’isolement social pour contenir la pandémie sur l’activité économique mondiale s’élargit. Le Fonds monétaire international (FMI), par exemple, prévoit une récession mondiale d'au moins 3% pour l'année 2020, la plus importante depuis la Grande Dépression.
Dans cet environnement de forte pression, du fait de l'assimilation des conséquences économiques et psychologiques de la pandémie, il y aura une demande accrue pour une couverture plus large et plus complète. À leur tour, de nombreux assureurs peuvent commencer à éviter de commercialiser certaines lignes de couverture et à inclure des dispositions contractuelles dans le but d'éviter les responsabilités découlant de circonstances pandémiques.
La post-pandémie et la reprise de l'économie nationale
Dans le monde post-pandémique, il n'est pas improbable qu'il y ait un déséquilibre entre l'offre nationale et internationale de réassurance et la demande des assureurs locaux, qui auraient besoin d'utiliser ce service pour répondre aux demandes sociales, en particulier dans les pays périphériques, tels que Brésil, pour une couverture plus large. Dans ce contexte, une éventuelle réduction de l'offre sur le marché national de l'assurance - basée sur les réassureurs privés, nationaux et internationaux, depuis la libéralisation susmentionnée du marché de la réassurance et la rupture du monopole d'État en 2007 - peut résulter doublement: i) de la profonde récession mondiale, prévue comme le plus important depuis la grande crise de 1929; ii) la reformulation des produits de couverture, en réponse à une nouvelle couverture par les consommateurs, ou pour se conformer aux actes réglementaires.
En effet, les assureurs peuvent rencontrer des difficultés pour contracter une réassurance, rendant ainsi impossible une couverture qui serait très importante lors de la reprise de l'économie, une fois la phase la plus critique de confinement passée.
Lorsque la possibilité d'un problème de distribution dans un produit recouvert d'essentialité pour la reprise de l'économie nationale et la socialisation des risques les plus sensibles pour l'humanité est si clairement mise en évidence, une intervention réglementaire de l'État est justifiée, capable de rebalancer l'équilibre et garantir la fonctionnalité du produit, sa distribution et son prix. Historiquement, des scénarios similaires ont justifié diverses formes d'intervention par le biais d'outils de régulation étatiques au Brésil et dans le monde.
Parfois, l'intervention est dédiée à la conception institutionnelle pour garantir l'offre du produit, sa standardisation et sa couverture universelle, l'assurance DPVAT en étant un bon exemple. À d'autres moments, l'État entre sur le terrain non seulement pour garantir l'offre, mais pour subventionner une partie du paiement des indemnités, afin que le marché de l'assurance n'ait pas à cumuler seul ce risque, dont l'atténuation des effets intéresse l'ensemble de la société. Un exemple de cette dernière forme d'intervention, actuellement, est l'assurance rurale - un outil essentiel pour socialiser les risques des campagnes et pour atteindre les objectifs de la politique agricole - qui a des indemnités subventionnées en pourcentages élevés par l'État brésilien.
Dans le cas particulier de l'assurance rurale, il convient de noter que l'intervention de l'État a dû franchir la frontière normative pour financer directement cette ligne de produits par la disponibilité des ressources. Cela est dû au fait que l'assurance rurale présente une série de risques économiques pour les assureurs, tels que la survenue simultanée de sinistres - un événement de sécheresse prolongée, par exemple, provoque la panne de plusieurs producteurs dans la même région - en plus des coûts impliqués dans la capillarité dans le territoire, tous les exemples de pourquoi il est impossible de maintenir l'équilibre entre l'offre, la demande, le contenu et le prix du produit sans intervention de l'État.
Comme les groupes de réassurance peuvent avoir des schémas de prise de risques stricts et ne pas partager l'intérêt de la société pour un produit particulier, ils peuvent influencer de manière décisive leur marketing ou la reformulation de leur contenu. Pas étonnant, dans la vie quotidienne du marché de l'assurance, qu'il n'est pas rare d'entendre que «celui qui contrôle la réassurance contrôle l'assurance».
Si le marché de l'assurance souffre de l'épuisement des canaux internationaux de ressources du fait de la crise économique, l'État brésilien doit envisager une solution. En effet, encore une fois, au moment de la reprise économique, lors de la nécessaire reconstruction de l'industrie nationale, l'offre d'assurance revêtira un caractère essentiel.
Dans ce cas, il n'y a pas d'autre possibilité que celle de l'État d'assumer sa couverture, soit directement, par le biais d'une subvention d'assurance, soit indirectement, par la création de fonds de réassurance pour garantir la disponibilité d'une certaine assurance. C'est ce qui a été observé aux États-Unis, après les attentats terroristes du 11 septembre 2001, avec l'approbation, par le Congrès américain, du Terrorism Risk Insurance Program (TRIP), récemment prolongé jusqu'en 2027.
Le TRIP est financé et administré directement par le Trésor américain et garantit des ressources pour l'opérationnalisation des couvertures antiterroristes. De même, le programme Pool Re était une coopération entre l'État britannique et le secteur des assurances pour garantir la couverture des dommages causés par des actes terroristes au milieu des années 1990. En Allemagne, la solution pour couvrir les dommages liés au terrorisme était Extremus, un produit d'assurance adossé à une garantie de l'État, qui offre aux entreprises une protection contre les grands risques liés au terrorisme (incendie et interruption d'activité, au-dessus de 25 millions d'euros).
La pandémie de COVID-19 a déjà déclenché la demande d'une solution étatique pour faire face à la difficulté d'offrir des produits avec l'étendue et le contenu requis par les entreprises aux États-Unis, où le projet de ce qui sera Programme fédéral de réassurance contre les risques de pandémie.
ABGF comme alternative
Au Brésil, une alternative acceptable et facile à mettre en œuvre consisterait à former une ligne de couverture contre la matérialisation de grands risques liés aux circonstances exceptionnelles d'une pandémie par le biais de l'Agence brésilienne de gestion des fonds et garanties (ABGF), une société publique dont l'objet est «Gérer les fonds de garantie et fournir des garanties pour les opérations à risque dilué dans les domaines de grand intérêt économique et social».
À sa naissance, l'ABGF représentait une tentative du gouvernement et du Congrès de renverser les difficultés rencontrées par certaines entreprises nationales lors de la demande de couverture des risques, résultant du retrait de l'État brésilien des relations d'assurance, dont l'ouverture du marché des valeurs mobilières a été significative. réassurance. En effet, les gouvernements qui ont réussi au pouvoir depuis la re-démocratisation du Brésil ont par la suite sous-estimé la nécessité d'articuler les politiques d'assurance, de réassurance et d'État. Durant cette période, les décisions de politique de sécurité ont été prises en décalage avec le texte constitutionnel, ayant complètement abandonné l'objectif de structurer le système financier afin de «favoriser le développement équilibré du pays et servir les intérêts de la communauté» (art. 192 de de la Constitution fédérale).
Lorsqu'elle existe, cette articulation fournit au secteur productif un panier de protection contre les risques, dans un processus correctement orienté, y compris stratégiquement, du fait de la convergence entre les politiques industrielles et d'assurance: exactement ce dont le Brésil aura besoin le lendemain du crépuscule du Covid. 19. Du fait de cet environnement positif, procuré par l'articulation entre assurances, réassurances et politiques de l'État, l'appétit pour les investissements et la compétitivité internationale de nos entreprises seraient renforcés.
Le manque d'articulation a, à son tour, condamné les sociétés nationales à la discrétion des groupes internationaux de réassurance, soit pour la tarification, soit pour le paiement des indemnités. Et, pour aggraver les choses, il a été constaté, au fil du temps, que les compagnies d'assurance ne sont pas la seule proie de la savane qui est devenue le marché brésilien ces dernières années. Les troisièmes bénéficiaires, tels que les populations locales affectées par la rupture des barrages de Mariana et Brumadinho, semblent être les otages de l'appétit financier des réassureurs. Et, désormais, les entreprises nationales sont à risque en cas de dispense éventuelle d'assurance dans le paiement des indemnités.
Récemment, l'ABGF soutient des lignes d'assurance-crédit à l'exportation et se consacre également à l'administration du Fonds de stabilité de l'assurance rurale (FESR), qui vise précisément à «maintenir et garantir l'équilibre des opérations d'assurance rurale dans le pays et de couvrir la couverture supplémentaire des risques de catastrophe inhérents à l’activité rurale ».
Cependant, l'ABGF - un instrument à fort potentiel et à la disposition de l'État brésilien - figure sur la liste des entreprises publiques à privatiser par le gouvernement fédéral. L'option de vendre l'Agence brésilienne de gestion et de gestion des fonds de garantie démontre peu de sensibilité de l'équipe économique du gouvernement fédéral aux questions d'intérêt stratégique et national liées au secteur productif. S'il est maintenu, même pendant et après la pandémie, il représentera un renoncement absolu à l'engagement de défendre l'économie nationale - digne d'effrayer même les anciens de chicago[1].
[1] Dans son discours inaugural, le ministre de l'Economie Paulo Guedes a déclaré: «Nous allons privatiser, nous allons décentraliser les ressources vers les États et les municipalités et nous allons soutenir l'espace social car les oldies de Chicago n'ont jamais eu que ce visage de stabilisation, du régime fiscal, monétaire, change flexible, Banque centrale indépendante. Ils ont toujours eu aussi l'autre côté du capital humain. L'importance de l'investissement dans la santé, l'éducation, le chèque-éducation, l'objectif de 0 à 9 ans, est l'endroit où le citoyen est formé ou perdu. C'est l'être humain qui est formé de 0 à 9 ans. Ainsi, cette insistance de la part des conservateurs sur la famille, sur l'importance d'une éducation adéquate et du côté des libéraux, l'idée d'un investissement massif dans le capital humain est transformatrice, elle est libératrice ». Disponible en https://static.poder360.com.br/2019/01/Discurso-Paulo-Guedes-1.pdf, p. 7.
